Distriktsfylkene etter fylkeskommunen: en idéskisse

Politiske anbefalinger

Fylkesveiene kan i ulikt omfang fordeles mellom kommunene og staten.
Kommunene kan overta som eiere av frittstående kollektivtrafikkselskaper. Selskapene kan bli utgangspunkt for helt nye strukturer som erstatter byvekstavtalene helt.
Videregående skoler kan overtas av kommunene og drives som vertskommunesamarbeid.
Tannhelse, idrett og friluftsliv og næringsoppgaver passer stort sett fint sammen med andre kommunale oppgaver.
Arkiv-, bibliotek- og museumssektoren trenger en klarere ansvarsdeling.

Fylkeskommunens eksistensberettigelse

Fylkeskommunen begynte som et slags tvangssamarbeid om oppgaver som var for store for små bygdekommuner. Den statlige fylkesmannen fungerte som fylkeskommunens administrasjon. Skillet mellom stat og lokaldemokrati var uklart.

Utvalget som utredet reformer av lokalforvaltningen i 1970-årene, anbefalte en sterkere og mer selvstendig fylkeskommune. Fylkeskommunens eksistensberettigelse var likevel den samme som før: å håndtere oppgaver som det ville bli for dyrt og uhensiktsmessig om små kommuner skulle løse hver for seg (NOU 1974:53, s. 23–27).

Fylkeskommunen fikk egen administrasjon og egne folkevalgte. Stortinget så for seg at fylkeskommunen skulle bli «en mer betydningsfull politisk og administrativ enhet» (Innst. S. nr. 231 (1974–75), s. 4).

Allerede i 1979 tok Leif Granli, avtroppende fylkesmann i Nord-Trøndelag, til orde for å legge ned fylkeskommunen og fordele oppgavene mellom staten og kommunene (Namdal Arbeiderblad 28. februar 1979). Sverre Pettersen, som var pådriver for reformen som fylkesordfører i Sør-Trøndelag og senere fylkesrådmann i Hedmark, uttalte i et avskjedsintervju at «fylkeskommunen har feilet» (Østlendingen 28. desember 1988). Oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000:22) anså heller ikke at målene for 1970-årenes «nye» fylkeskommune var innfridd.

Det er særlig etter at staten overtok sykehusene fra fylkeskommunene i 2002 og barnevernsinstitusjonene i 2004 at reformkravet har tiltatt i styrke.

Ved kommune- og regionreformen i 2016 var fylkeskommunens eksistensberettigelse den samme som før: å løse oppgaver som kommunene var for små til. Da oppgavene skulle fordeles, ble det lagt til grunn at det var mest interessant å utvikle fylkeskommunens «samfunnsutviklerrolle» (Meld. St. 14 (2014–2015), s. 67). Dette er, også etter reformen, kanskje den mest diffuse siden ved fylkeskommunens virksomhet.

Særlig de minst sentrale kommunene er presset på demografi, økonomi og tilgang til kvalifisert arbeidskraft. Det har blitt luftet at fylkeskommunen kunne overta oppgaver fra de minste kommunene. Generalistkommuneutvalget frarådet, etter en samlet vurdering, oppgavedifferensiering mellom kommunene. Utvalget pekte i stedet på interkommunalt samarbeid, og flertallet i utvalget også på sammenslåinger (NOU 2023:9, s. 15–16).

De vanligste anklagene mot fylkeskommunen i dag er at den er et fjernt, fordyrende og «unødvendig» mellomledd (se for eksempel tidligere tolldirektør Bjørn Røses kronikk i Finansavisen 3. november 2024). Det holder ikke til en kvalifisert dom over hvordan fylkeskommunen har løst de oppgavene den faktisk har, men vitner om et grunnleggende legitimitetsproblem.

En evaluering av fylkeskommunens innsats ligger utenfor denne analysen. I stedet skal vi se på hvordan fylkeskommunens oppgaver kan fordeles, slik at vi har rimelig grunn til å tro at oppgavene blir løst like godt.

Samferdsel krever en ny organisasjonsmodell

Fylkeskommunen overtok administrasjonen av fylkesveiene («sams vegadministrasjon») fra Statens vegvesen i forbindelse med regionreformen i 2020. Her er det en del forhold å ta i betraktning:

En del fylkesveier kan overføres til kommunene. Kommunenes veieieransvar kan utvides betydelig, hvis kommunene får sin forholdsmessige del av veibudsjettene og kan kjøpe administrative tjenester fra Statens vegvesen.
Større kommuner minsker behovet for fylkeskommunens overblikk på desto flere av veistrekningene.
Noen viktige fylkesveier burde antagelig ha vært tilbakeført til staten som riksveier uansett, ettersom de kan være viktige for næringsutvikling eller beredskap, og i sin tid ble overført til fylkeskommunene med store, udekte vedlikeholdsbehov.
Skulle alle fylkesveiene overføres til staten, vil det trolig også bety en ny omorganisering av Statens vegvesen, som i mellomtiden har gått fra fylkeskontorer til funksjonsorganisering. Det blir ikke omkostningsfritt.

Kollektivtrafikken kan drives uavhengig av hvor veimyndigheten ligger

Akkurat som med veiene, ligger det mye politikk i kollektivtilbudet. Det ville ikke ha samme demokratiske legitimitet, om busser og ferger i fylkets periferi skulle organiseres som et vertskommunesamarbeid i fylkets største by, uten at mindre kommuner fikk bestemmende innflytelse. Ikke alle fylker har et entydig sentrum. Det ville sannsynligvis ha ført til oppstykking i mange mindre samarbeid om kollektivtrafikken og flere ulemper med samordning og effektivitet. Det svarer dårlig til hensikten med å legge ned fylkeskommunen.

Kollektivtrafikkforvaltere som er organisert som frittstående selskaper, som Ruter, Kolumbus og AtB, kan videreføres med kommunene som eiere. Det åpner også for at disse selskapene kan organiseres uavhengig av gamle fylkesgrenser, hvis bo- og arbeidsmarkedsregionene tilsier det.

Kommunene og staten kunne i prinsippet også ha delegert ansvaret for hele eller deler av det nåværende fylkesveinettet til kollektivtrafikkforvalterne. Det finnes eksempler på kombinerte vei- og kollektivtrafikkforvaltninger i London, San Francisco Bay Area, Singapore og New South Wales i Australia. Slike løsninger har, så vidt kjent, aldri blitt utredet med basis i norske forhold.

I de største byregionene har det blitt inngått egne byvekstavtaler mellom stat, fylkeskommune og kommune. Tendensen er at mindre byregioner også dras mot slike avtaleverk for å utløse statlig medfinansiering i vei- og kollektivutbygginger. Drammensregionen og Grenland er på vei mot å få byvekstavtaler, og noe lignende er på forstadiet med prosjektet Innherredsbyen. Trafikkforvaltere med ansvar for både vei og kollektiv, som skissert ovenfor, kan overflødiggjøre byvekstavtalene helt, så lenge staten lar dem disponere inntektene sine fritt. Det er også et alternativ at staten gir tilskudd til vei- og kollektivtiltak direkte til de kommunene det gjelder.

For å oppveie for at kommunene bare får indirekte politisk styring, kan det ha noe for seg å beholde en god del makt hos kommunenes representanter i generalforsamlingen og politisere oppnevningen til styrene, eller en blanding mellom politiske og profesjonelle styremedlemmer.

Finland har overført trafikk-, miljø- og næringsoppgaver til regionaliserte statlige forvaltningsorganer. Det har den ulempen at lokaldemokratiet innskrenkes i særlig vei- og kollektivtrafikksaker. Civita har foreslått noe lignende, om fylkeskommunen avvikles (Civita-notat 17:2022).

Videregående skoler kan overtas av vertskommuner

Videregående opplæring er fylkeskommunens største utgiftspost, men ikke den vanskeligste å skulle overføre til kommunene. Kommunene har allerede en skoleadministrasjon, og dersom de overtar videregående skoler, vil de kunne følge elevene fra gjennom grunnskole og videregående opplæring.

Kommuneindeksen, utarbeidet for Storebrand Livsforsikring, viser at selv små, inntektssvake kommuner kan hevde seg innen effektivitet og kvalitet i grunnskolen.

Små kommuner kan være gode skoleeiere for en liten videregående skole som betjener lokale behov. Det er mer bosettingsmønsteret enn kommunestørrelsen som avgjør hvor bredt fagtilbud en videregående skole kan skilte med.

De fleste videregående skoler er store, kombinerte skoler, som ofte betjener en hel bolig- og arbeidsmarkedsregion. Her er det mulig å tenke seg flere organisasjonsmodeller:

Vertskommunemodell: Kommunen som den videregående skolen ligger i, får driftsansvaret. Nabokommunene betaler for tjenesten.
Interkommunalt selskap, skolestyre eller regionalt skoleråd: Skoledriften tas ut av kommunene. Alle kommunene som den videregående skolen betjener, blir likeverdige eiere og deltagere i beslutningsprosessene.

Den interkommunale modellen sikrer bredest involvering, men innebærer et nytt lag med administrasjon og større fragmentering. Vertskommunemodellen blir en slankere modell.

Plan- og næringsoppgaver

Det har vært påfallende hvordan fylkeskommunene har kunnet bygge opp relativt stor plankapasitet, mens kommunene, som sitter med alt ansvar som plan- og bygningsmyndighet, er sterkt presset på kapasitet.

Det er uklart hvorfor kommunene, i tillegg til alle statlige føringer og innsigelsesmyndigheter, også skal måtte forholde seg til fylkeskommunen som regional planmyndighet i arealsaker. Er det behov for samordning mellom kommunene i en bo- og arbeidsmarkedsregion, har de gjerne etablert interkommunale plansamarbeid i tillegg.

På nærings- og innovasjonssiden har fylkeskommunene en del tilskuddsforvaltning, som kunne ha vært overført til kommunene, og i andre saker er fylkeskommunene bare eiere og kjøpere av tjenester hos Innovasjon Norge.

Tannhelsetjenesten kan kommunaliseres

Vertskommunemodellen er også godt egnet ved en overtagelse av tannhelsetjenesten.

Spesialisttannhelsetjenesten er i fylker som Trøndelag og Troms allerede organisert som fylkeskommunale selskaper, som kan omdannes til interkommunale selskaper, mens østlandsfylkene har drevet det som et oppgavefellesskap.

De fem regionale odontologiske kompetansesentrene er opprettet og finansiert av Helsedirektoratet og kan uten større motforestillinger statliggjøres.

ABM-sektoren bør få en klarere ansvarsdeling

Ansvaret for arkiv, bibliotek og museer (ABM-sektoren) er i dag delt mellom kommunene, fylkeskommunene og staten.

Finansieringsordningene bidrar i dag til at kommunene kan se seg tjent med å få definert det lokalt forankrede, for eksempel kulturhus, idrettsanlegg og museer, som noe større, regionalt, for å motta fylkeskommunale tilskudd. Hvilke anlegg som har en regional funksjon, kan være vanskelig å definere.

Flere av de fylkeskommunale oppgavene er relativt enkle å fordele:

Eksisterende interkommunale arkivselskaper kan overta fylkeskommunens oppgaver på dette området. Tilsyns- og rådgivningsoppgaver kan samles hos det statlige Arkivverket.
Kommunene har allerede ansvaret for folkebibliotekene. Fylkesbibliotekene kan erstattes med interkommunale biblioteknettverk. Alternativt kan staten, uten fylkeskommunen som mellomledd, velge ut fylkesbibliotek, som gis tilskudd til å drive rådgivning og samordning.
Museer kan i hovedregelen overtas av kommunene, organisert som interkommunale selskaper der dette måtte være hensiktsmessig.

Idrett og friluftsliv forvaltes godt lokalt

Kommunene har, som reguleringsmyndighet, allerede et utstrakt ansvar for idrett, friluftsliv og folkehelsetiltak. Det er vanskelig å se de store innvendingene mot å overlate fylkeskommunens tilskuddsforvaltning til kommunene.

I den grad det er nødvendig å involvere mange kommuner, finnes samarbeidsmodeller som interkommunale friluftsråd.

Friluftslivsoppgaver med et klart nasjonalt formål, som statlig sikrede friluftsområder og tilskudd til nasjonale friluftslivsprosjekter, kan staten like godt ta over.

Avsluttende kommentarer: Rekkefølgeproblemet

Den som ønsker å avvikle fylkeskommunen og la kommunene overta flest mulig av oppgavene, står overfor et rekkefølgeproblem. Blir fylkeskommunen avviklet uten endringer i kommuneinndelingen, vil de fleste kommuner være for små og måtte samarbeide om mange tunge oppgaver.

Ekspertgruppen for kommunereformen i 2014 anbefalte kommuner med minst 15 000–20 000 innbyggere, men anførte at minstemålet ville øke, dersom kommunene skulle overta oppgaver fra fylkeskommunene og staten. Reformarbeid er vanskelig. Kommunereformen klarte med rause økonomiske virkemidler å fremskynde noen frivillige sammenslåinger som allerede var politisk modne. Etter kommunereformen har fortsatt halvparten av landets kommuner færre enn 5 000 innbyggere.

Å erstatte en fylkeskommune med direkte folkevalgt styring med interkommunalt samarbeid med utstrakt administrativ styring, vil sikkert være praktisk håndterbart for mange kommuner. Det kan samtidig oppfattes som å erstatte ett mellomledd med et annet, mens folkestyret får mindre plass.

En kommunereform basert på eksisterende bo- og arbeidsmarkedsregioner vil løse mange av de samordningsproblemene som kan tenkes å oppstå når fylkeskommunale oppgaver skal omfordeles.

Statlige myndigheter, som direktorater og helseforetak, har varierende regioninndelinger («den regionale stat»). Fylkeskommunene har opplevd samordningsproblemer, særlig der to avdelinger av samme statsetat må involveres. Dette problemet vil ikke bli mindre for kommunene, dersom interkommunale samarbeidsområder krysser statens regioninndelinger. Det bør derfor være tungtveiende grunner til det, dersom interkommunale samarbeidsområder skal avvike fra bolig- og arbeidsmarkedsregionene.

Rekkefølgeproblemet kan ikke omgås, det må løses. Oppgavefordelingen mellom kommunene og staten, ikke bare det som skal omfordeles fra fylkeskommunen, må fastsettes. Kommunekartet må så tegnes ut fra at flest mulig oppgaver skal underlegges direkte folkevalgt styring og løses på lavest mulige nivå.

Kilder

Kildehenvisninger fremgår direkte av teksten. I tillegg er følgende kilder brukt:

Direktoratet for forvaltning og IKT (2018). En analyse av inndelingen av regional stat: Hovedrapport. Difi-rapport 2018:10.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2014). Kriterier for god kommunestruktur. Sluttrapport fra ekspertutvalg.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2018). Regionreformen: Desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene. Rapport fra ekspertutvalg.
Kommunal- og regionaldepartementet (2007). Forsøk med differensiert oppgavefordeling: Sluttrapport. Agenda Utredning & Utvikling, rapportnummer R4688-4.
Statens vegvesen (2018). Fra sams og samling: Konsekvenser ved overføring av fylkesvegadministrasjon fra Statens vegvesen til fylkeskommunene fra 1.1.2020, og vurderinger av alternativer.